山東抗日根據(jù)地的村政建設與干部群體重塑

■馬明沖

抗日戰(zhàn)爭初期，山東的民主政權發(fā)展緩慢，基層政權大多把持在土豪、劣紳等手中，村莊治理狀況日益惡化，導致“鄉(xiāng)村以下大部分不能獨立工作”（《山東黨史資料文庫》第7卷，山東人民出版社2015年版，第472頁）。為服務抗戰(zhàn)與有效治理鄉(xiāng)村，中國共產黨在山東抗日根據(jù)地開展了卓有成效的村干部群體重塑工作。制度先行是黨對山東抗日根據(jù)地村干部群體進行重塑的關鍵之舉，在這一過程中探索出合理化行政村制、和平改造村級政權、整合群眾組織建立自然村支部、建立自上而下的垂直管理體系、完善村級干部教育制度等有效措施，最終建立起一支以貧、中農為主體的村干部隊伍，擔當起動員群眾、支持抗戰(zhàn)、治理鄉(xiāng)村等艱巨任務。

調整行政村制，改造村級政權

抗戰(zhàn)初期，山東根據(jù)地農村基層組織原分為區(qū)、鄉(xiāng)、村三級。在取消鄉(xiāng)公所之后，區(qū)公所直接領導村，但由于行政區(qū)劃過大，區(qū)公所直接領導的村莊達40個以上，數(shù)量多且村情各有不同，難以實現(xiàn)有效管理。為此，根據(jù)地決定推行中心村制，即以5到8個村為單位設立中心村，作為區(qū)公所的輔助組織。后因村莊的距離、數(shù)量及村干部作用發(fā)揮等因素的影響，1941年10月，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會通過《關于村政組織與工作的新決定》，明確規(guī)定取消中心村制，實行行政村制，“凡自然村戶口在百戶以上，人口在四百人以上者，即劃為一個行政村”（《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學出版社1981年版，第392頁），且需做到每區(qū)管轄單位不超過二十個行政村。由此，村政改造工作也進一步開展起來。

實行民主“村選”、和平改造村級政權，是村政改造實現(xiàn)對村干部群體重塑的重要舉措。1940年，山東省戰(zhàn)時行政委員會明確提出民主改造村鄉(xiāng)政權的中心工作。1941年1月，冀魯豫邊區(qū)軍政委員會進一步強調“改造村政權”，主張成立“村政研究委員會”（《中共冀魯豫邊區(qū)黨史資料選編》〔第2輯 文獻部分·上〕，河南人民出版社1988年版，第444頁），按照《山東省戰(zhàn)時施政綱領》精神“使一切贊成抗戰(zhàn)、贊成民主者”，“都能參加民主政治”（《濟南革命歷史檔案資料選編》第3輯，濟南出版社1998年版，第40頁）。自此，山東抗日根據(jù)地掀起了一場區(qū)村自上而下的普遍民主選舉熱潮。在改選委員會的指導下，截至1942年底，山東行政區(qū)基本區(qū)（不含游擊區(qū)）的10128個村中，已有8170個完成改造，占總數(shù)百分之八十以上（《山東革命歷史檔案資料選編》第10輯，山東人民出版社1983年版，第241頁）。各地區(qū)的村選工作逐漸步入正軌，根據(jù)地的民主作風煥然一新，村民的民主意識不斷增強。通過民主選舉，山東抗日根據(jù)地逐漸淘汰土豪劣紳等舊村干，代之以群眾支持和信任的新村干。據(jù)粗略估計，到1944年6月，經過初步改造的村莊中有一半以上實行了行政村制，部分地廢除了便于封建統(tǒng)治的舊閭鄰制，開始建立有集體領導、科學分工特點的村政委員會，山東抗日根據(jù)地也因此得到群眾擁護而日益鞏固發(fā)展。在此基礎上，山東分局、省戰(zhàn)時行政委員會進一步加強對村干部群體的領導，省第二次行政會議強調：以公民小組代表組成的代表會議為最高權力機關；村政委員會為代表會議后的責任機關，決定召開代表會議；村公所是日常政務政令推行機關，村長權力集中，各委員有具體分工，如民財、生產、教育等，在村長領導下工作；各委員會根據(jù)需要設立，不虛設（《山東黨的革命歷史文獻選編（1920-1949）》第8卷，山東人民出版社2015年版，第51頁）。此舉不斷壯大基層干部隊伍，使足夠數(shù)量的村干部投入到村政工作中，根據(jù)地內廣大農村基層政權得到加強。

整合群眾組織，建立自然村支部

整合群眾組織是鄉(xiāng)村建政的一項重要內容，也是重塑村干部群體的必然選擇。在黨的領導下，以農民為主體的農會、青救會、婦救會等群眾組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。這些群眾組織與村公所“互相尊重，互相發(fā)展，交換意見，配合工作”（《山東革命歷史檔案資料選編》第7輯，第454頁），建立起良好的互助互利關系：一方面，村長、村政委員會在尊重群眾組織獨立性的前提下，通過各種方式幫助其發(fā)展壯大；另一方面，群眾組織擁護、監(jiān)督村政權，通過宣傳和說服幫助政府貫徹法律與政策，借助運動與斗爭滿足民眾迫切需要的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村民選，依靠群眾去發(fā)動群眾、組織群眾、武裝群眾，“使群眾認識自己的力量，認識抗戰(zhàn)的必要，認識光明的前途，增加勝利的信心”（《山東黨史資料文庫》第14卷，第189頁）。在群眾的擁戴中，黨進一步實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的滲透和對鄉(xiāng)村社會資源的掌握。1942年，山東人民參加群眾組織的人數(shù)為：農會1070000人，工會200000人，青年會400000人，婦女會500000人，兒童團238367人（［瑞典］達格芬·嘉圖：《走向革命》，中共黨史資料出版社1987年版，第113頁）。農會是其中最重要的組織，農會會員也因此成為黨的重要發(fā)展對象，他們往往能力突出，又深得群眾支持，常被推選為村長。在實際工作執(zhí)行中，這些出身群眾組織的村干部也展現(xiàn)出非凡的領導力，成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的關鍵力量。

此外，山東抗日根據(jù)地還不斷改進支部工作，加強基層組織建設。1940年11月，朱瑞作《山東工作報告》時，強調要把“建立及健全縣委以下尤其是鄉(xiāng)村支部工作”作為中心工作（《山東黨史資料文庫》第7卷，第768頁）。行政村建立后，黨的支部便以行政村為單位，后改為以自然村建立支部，工作基礎較好的支部可以化為中心支部。為了能在任何情況下都領導斗爭，“故在支級書、組、宣中選擇最灰色的干部一人確定為秘密干部，不參加公開領導工作，其余黨務干部可以擔任一種公開工作或副職為宜”（《山東黨的革命歷史文獻選編（1920-1949）》第6卷，第219頁），各群眾組織適時建立了黨支部，合理吸收群眾組織的黨員負責人為支部成員，培養(yǎng)吸收優(yōu)秀分子入黨。在加強支部建設中，建立健全了支部組織和支部日常管理制度，黨的基層組織得到加強，村干部素質得到提高，使黨的基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用進一步發(fā)揮出來。

我們黨對山東抗日根據(jù)地村干部群體的重塑是史無前例的。一方面，擴張村政權的組織框架，將黨的領導延伸到村一級，既保障了政府法令在村級的貫徹實施，又極大地提高了我們黨從農村獲取資源的能力。另一方面，通過民主選舉、調整群眾組織，在村政權清除了部分地主豪紳，同時吸納了一批群眾領袖和進步分子，打破了鄉(xiāng)村士紳壟斷鄉(xiāng)村社會控制權的傳統(tǒng)局面，形成了以貧、中農為主體的權力格局。這種重塑不僅為我們黨組建了一支覺悟性高的基層干部隊伍，又將革命權力與民眾聯(lián)系起來，將村民以民主的方式整合起來，壯大了革命力量。

建立自上而下的村級干部組織管理體系

抗戰(zhàn)時期，黨針對建立自上而下的村級干部組織管理體系工作作出許多有益探索。1941年9月，冀魯豫區(qū)黨委作工作總結時已提出依托“三三制”成立村政委員會的方案，設置村長、書記以及其他委員若干，村長政治上接受黨的領導，并具體領導各個委員做好各項工作。這一體系在執(zhí)行政府法令、響應政府號召等方面起到一定積極作用，但也存在諸如“對敵斗爭作得不夠”（《中共冀魯豫邊區(qū)黨史資料選編》〔第2輯 文獻部分·中〕，第142頁）等局限性。同年10月，山東戰(zhàn)時工作推行委員會決定調整、完善村政組織，著手構建自上而下的村級干部組織管理體系，主要表現(xiàn)出以下特點。第一，明確村級組織架構。村政權以村民大會和村民代表會議為最高權力機關，村公所為執(zhí)行機關。村公所包括村政委員會這一集體領導機關及村長、副村長，村政委員會下設文化教育宣傳、經濟建設、優(yōu)抗救濟、調解、人民抗敵自衛(wèi)團等各類專門委員會，分工負責相關具體事務。第二，嚴格干部管理制度。村政委員、村長、副村長必須通過村民大會或村民代表會議選舉產生，任期半年，可連選連任。選出后必須報區(qū)公所批準，村長、副村長還需報縣政府備案，加強了上級部門對村級干部的管理與監(jiān)督。第三，遵循民主集中制原則。行政村領導所屬各自然村，各自然村必須執(zhí)行行政村決議。區(qū)公所通過定期召開村長會議、聽取匯報等方式，加強對行政村的領導及對村干部的管理。第四，村公所辦公費由全縣統(tǒng)籌，不得自行征收，確保了上級政權在經濟上對村級組織的領導，加強了對村級干部自上而下的監(jiān)督。但是，這一村級干部組織管理體系的構建面臨諸多困境。調查顯示，截至1942年8月，冀魯豫邊區(qū)的村政改造進展有限，貪污浪費現(xiàn)象大量存在，民主建設嚴重滯后（《山東黨史資料文庫》第9卷，第326~343頁）。

在黨的領導下，相關部門針對村級干部組織管理體系構建中存在的問題作出分析與改進。1942年，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會發(fā)布《關于精簡工作的指示》，要求區(qū)公所精兵簡政，更好幫助行政村工作；同時每月給予行政村村長“六十至八十斤糧食的津貼”，這一舉措大大減輕了村長的經濟負擔，使得“貧苦工農亦有參加村政的機會”（《山東革命歷史檔案資料選編》第9輯，第104頁）。1943年5月，冀魯豫邊區(qū)抗聯(lián)提出幾條關于村級干部提拔程序的建議：一是要從最基層的干部逐級提拔，二是由村委員提為區(qū)干部時必須經縣會批準，三是提拔的干部經會員大會選出才得以正式確認（《冀魯豫邊區(qū)群眾運動資料選編》，河北人民出版社1992年版，第407頁）。6月，冀魯豫行署布置介紹下半年工作方針時，針對那些舊政權阻礙群眾運動的村莊，強調“應自上而下的撤換舊村長另委新村長”（《中共冀魯豫邊區(qū)黨史資料選編》〔第2輯 文獻部分·中〕，第651頁）。在當時村政權剛剛改造的背景下，區(qū)級政權對村政權由上而下的領導十分重要，但一些地方卻仍舊存在著不會領導或不了解村級工作等問題。因此，加強區(qū)對村的領導便成為一個重點方向：一是督促村干部改變工作作風，更加密切地聯(lián)系群眾；二是堅持精兵簡政，將一部分事務工作下放到村級政權；三是縣級干部要幫助區(qū)級干部發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗，以提高區(qū)級干部工作能力。此外，區(qū)縣干部也應當及時到各村巡回幫助，協(xié)調解決相關問題。實踐證明這一自上而下的工作模式起到了良好效果。

完善村級干部教育培訓制度，提升村干部群體能力素養(yǎng)

為造就一支既有高度政治覺悟又有一定文化水平和專業(yè)知識的干部隊伍，黨和抗日民主政府高度重視在職干部的培養(yǎng)教育工作。1942年2月，中共中央頒布了《關于在職干部教育的決定》，強調“干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，應該是第一位的”（《解放日報》，1942年3月2日）。山東抗日根據(jù)地政府依據(jù)黨中央精神，積極改革與加強村級干部教育，逐漸形成了一套適用于戰(zhàn)時需要的村級干部教育培訓制度，逐步提高了鄉(xiāng)村干部的文化素質和工作能力。

山東抗日根據(jù)地以“干部教育要與群眾密切聯(lián)系”為原則，以培養(yǎng)“真正能代表群眾利益的干部”為目標，完善村級干部教育培訓制度。一是村長輪流普訓，無論是已改選或未改選的村長、副村長一律要輪流受訓，時間為半月至一月，教育內容一般以“抗戰(zhàn)道理”占三分之一的時間，村政工作與各種基本政策占三分之二的時間，有特殊情形可以機動。二是村干集訓，采用反省、匯報、檢討、座談、調查會、討論、總結等訓練班的形式，糾正了過去以講授報告為主的方式。三是以整風作為鄉(xiāng)村干部教育方式的一種補充形式。制定在職干部學習制度，嚴格執(zhí)行每天兩小時的學習制，村干部要特別注重學習與自己工作相關的各種政策法令。四是建立定期傳達工作計劃、會議、匯報工作制度，每次會議要切實解決工作問題。經過訓練的村干部，在短時間內得以迅速成長起來。如掖縣受訓村長835人，招遠受訓村長560人，北海區(qū)受訓村級干部占總數(shù)五分之四，并在不同的具體條件之下，創(chuàng)造了模范村560個（《山東黨的革命歷史文獻選編（1920-1949）》第6卷，第247頁）。1944年11月，山東省第二次行政會議教育組作總結報告，提出通過“高級民?！钡确绞郊訌姼刹拷逃?，“公立高級民校負責訓練村干及村中積極骨干分子（包括村學教員在內）；民辦高級民校采取無固定校址辦法。用分散集中的教學方式，教員可由中心村學教員兼任，可以聯(lián)防區(qū)試辦，如趕集上課，十日上課”（《山東革命歷史檔案資料選編》第13輯，第243頁）。通過不斷完善并貫徹執(zhí)行這些制度，基層村干部學習了諸多切實有效的工作方法，提高了自身能力素養(yǎng)，在嚴峻的抗戰(zhàn)形勢下?lián)斊鹬卫磬l(xiāng)村、支援抗戰(zhàn)等重要任務。

（作者：馬明沖，系山東大學馬克思主義學院副院長、教授）